乡村两级干部应该干什么
发布时间：2008-07-17 09:15:00 访问次数: 祝灵君 信息来源：《学习时报》
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当前，中国共产党在乡村社会中有两种重要的政治资源，一是乡村两级组织，包括乡村两级党组织及其领导下的乡镇政府和村民委员会；二是一批宣传和落实党的路线、方针、政策的乡村干部。截止2004年，由于撤并乡镇和村民委员会，我国的乡镇数目大约在3.8万个，62万个村民委员会（292万名村委会成员）。乡村治理最理想的状态是乡村两级组织坚强有力，乡村两级干部主动、高效地为基层群众服务。
改革开放以来，尤其是费税时代，基层干部有两项主要职能，一是代表国家履行对乡村社会的税费征集和管制职能（如计划生育、社会治安综合治理）；二是要求干部为人民群众服务，提供乡村社会必需的公共产品和公共服务（如“普九”教育、修路建桥等）。由于乡镇政府是一级预算单位，其预算的软约束（如乡村村民没有有效发挥监督和参与作用，人大没有有效发挥监督作用）导致了支出膨胀，同时在县乡两级“压力型”体制下，上级政府强化了对乡村剩余资源的提取，这势必导致乡村财力收支不平衡，出现两级负债。据有人保守地估计，2001年乡镇负债在2000—2200亿之间，平均每个乡镇400万元；较高的估计仅1999年就达到3000—6000亿，负债最高的乡镇4000万元；到2004年，有人估计乡村两级负债总额高达6000—10000亿（章荣君：《财政困境下乡镇治理的状况分析》，“中国选举与治理网”2005年9月21日载文）。乡村两级负债强化了两级干部税费征集和管制的职能（被农民戏称为“催粮催款、刮宫引产、灭鼠打犬”），从乡村提取更多的生产剩余，而弱化了其服务职能，于是成了“狗要撵、人要赶、门要关”的干部，不受农民欢迎。
为了遏止乡村两级组织软弱涣散，首先必须整顿。如对乡镇政府采取的“乡财县管”（2003年始于安徽）、扩大党内民主与人民民主（如公选或直选党委书记，乡镇长直选或公选、乡镇人大体制改革、协商民主）、干部责任追究和引咎辞职、机构精简和撤乡并镇等办法；针对两级组织中乡镇党委和乡镇政府、村支书和村委会“扯皮”的现象，2000年湖北咸宁开始探索“四合一模式”，2004年安徽宣城市探索乡镇党委书记与乡镇长“一人兼模式”；为了解决村级“两委”矛盾，各地出现了“两票制”、“一肩挑”、“一制三化”、“青县模式”、“林格尔模式”等，“一肩挑”是当前解决村“两委”矛盾的普遍模式。这些改革促使乡村两级组织精简、高效、干部更加自律，把对上负责和对下负责统一起来。
上述探索的背景仍然是在税费时代，是为了解决基层组织的战斗力不强以及如何避免乡村冲突的问题。2006年1月1日，中央关于废除各种农民税费的文件开始执行，农村进入了后税费时代。在后费税时代，乡镇干部却丧失了工作方向，变得盲目起来，搞管制可以，搞服务则不会。一是思路没有转过来，二是机制没有转过来，三是干部的素质仍有待提高。而以上改革实际上只是便于遏止乡村两级干部的自主性，达到强化上级对下级管理的效果，难以形成一种经常性的干部服务群众的机制，难以把“建立服务型政府”的基本要求变成干部的具体行动。因而，后费税时代给我们提出了一个新课题，仅仅依靠扩大基层民主或整顿基层组织能使乡村两级干部找到服务群众的方向与目标吗？是否有一个上级政府引导乡村两级干部提供公共服务的过程？
近来，四川省南充市高坪区开展的“富民强村”活动对于探索后税费时代乡村两级干部角色转变具有重大意义。“富民”把新农村建设、乡村和谐社会建设的目标结合起来，“强村”把建设好乡村两级组织并发挥两级干部作用的目标结合起来。从理论上讲，富民是基础，强村是保障，两者互相联系。没有“富民”，“强村”是一句空话；没有“强村”，“富民”也富不起来，即使富起来，也容易导致两级分化。“富民强村”活动要求干部转变角色，由管制型向服务型转变。因而，探索乡村两级干部在后费税时代的角色转变是这次活动的精华，也让它具有了对西部乃至全国乡村两级组织建设的示范意义。
一是该活动提出的口号是“干部要下乡，公仆要尽责”，变乡镇干部在办公室在接待群众为主动下乡为群众解决问题，转变干部工作思路、树立服务观念。针对该县在税费改革后，乡镇干部对自己干什么、怎么干，如何统筹兼顾、推进农村经济社会全面协调可持续发展感到茫然的现象，“富民强村”活动要求县级领导联系乡镇、区级部门定点帮扶乡镇和重点村、乡镇干部接对帮扶贫困户的方式，要求干部下乡进村，主动为农民兴水、引路、育产业，拓展致富门路。据调查发现，一开始干部有抵触情绪，但随着群众对干部工作成绩认可度的不断提高，干部的工作成就感越来越强，并在工作中找到了乐趣，开始由“要我下乡”变成“我要下乡”。
二是该活动规定了干部服务的“四项目标、六大任务”。其中“四项任务”是指“村级组织建设明显加强、农民人均纯收入稳定增长、集体经济实力不断壮大、农村社会更加和谐稳定”；“六大任务”是指“培育一项富民增收产业、办好一件以上改善民生实事、帮扶一批困难群众脱贫、探索一条集体经济发展路子、建立一种矛盾纠纷调处机制、建好一个坚强有力的村级班子”。设立这些目标有利于给乡村两级干部尤其是乡镇干部指明服务方向。
三是建立一套适应培养服务型干部的考核机制。全县专设了活动领导小组，各农户发放了干部联系群众卡。干部下乡并解决问题之后，将在农民监督下填写登记卡，由农民保存。活动领导小组在全县范围内调研与监督，查看登记情况。对下乡并为农民解决问题情况较差的干部将进行个人谈话，并帮助其提高工作效率；对工作态度不认真，敷衍了事的干部将进行通报批评；对工作成绩突出的干部，全县将拿出专项资金予以实物奖励，并在工资晋级、干部提拔等方面予以考虑。这些考核机制的形成大大提高了干部下乡的频率及服务群众的效果，提高了干部知“民”度和群众满意度。
四是初步探索出了一套乡村干部管理的新机制。该县明确规定各级干部的提拔使用将从基层一线中产生。比如，对大学生村官的培养作出了明确规定，大学生村官结束规定的下、驻村时间后，优秀人员将作为乡镇后备干部培养，并调往乡镇；在乡镇工作期间，工作业绩显著者将作为县级机关后备干部培养；对乡镇干部，则根据其在富民强村活动中的实绩予以考核并提拔使用；对特别优秀的村支部书记可以考虑兼任乡镇党委副书记；实行干部区内或区外交流，扩大干部的工作视野，提高工作能力；实行富民强村工作领导小组对全县干部的统一领导与协调，等等。
高坪区在富民强村活动中的探索为我们在后税费时代培养服务型干部具有以下启示：1、乡村两级干部角色转换需要有一个过渡期，县级党委政府应给予适当指导；2、转换乡村干部角色的动力既来自于外部压力，也来自于其对自身工作的成就感；3、应该建立一套行之有效且具长效性的乡村服务型干部考核机制；4、引资引智，积极发挥乡村精英（如大学生村官、退伍军人、技术能手、种田大户、业主等）作用，保证党对乡村精英的领导；5、应该调查研究群众真实的呼声与要求，尽量减少脱离群众需求的“恩赐式服务”；6、避免以村、乡为单位的封闭性、分散性、分割性的公共服务，尽可能建立以县为单位的公共服务体系。
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